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对如何适用责令停产停业整顿的一点看法
发布时间:2017-10-30 浏览次数: 来源: 字体:[ ]
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《中华人民共和国安全生产法》第九十条、第九十一条、第九十四条、第九十五条、第九十六条、第九十八条、第九十九、第一百条、第一百零一条、第一百零二条等罚则设定了责令停产停业整顿的行政处罚,配套法规、规章也设定了诸多按照上述条款处理的罚则。可见,涉及安全生产行政处罚理论上应当经常实施责令停产停业整顿。但在实践中,却较少出现适用停产停业整顿处罚的具体案例。笔者认为,并非大量的涉及安全生产违法行为都不构成停产停业整顿的情节,而是执法部门出于诸多不确定因素有意回避或者忽视了对该罚种的适用。主要原因是我国当前法律法规体系对停产停业整顿的解释、适用标准、执行等存在不完善之处,使得执法人员在适用停产停业整顿这一罚种时易出现问题。

一、适用标准有待明确

以《中华人民共和国安全生产法》第九十条为例,对生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入,致使生产经营单位不具备安全生产条件的,责令限期改正,提供必需的资金;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿。《中华人民共和国安全生产法释义》将“限期改正”解释为“在规定的期限内纠正违法行为”情形,并作为“停产停业整顿”的前置条件,然而这样的解释过于原则,未明确具体的期限,可执行性不强。      

(一)需要明确“限期改正”的标准。所谓“限期改正”是一个比较模糊的概念,对限期可以理解为限期一日、二日,也可以理解为限期十日、十五日,甚至三十日等,这给予了执法部门过大的理解空间和选择权。“责令停产停业整顿”涉及听证,属于较为严厉的行政处罚,过于滥用可能导致行政相对人利益受损,该用而不用又会使违法者逃脱应有的惩罚。因此,用与不用必须有严格的标准。笔者建议,应当规定“限期改正”一般不得超过的时间,特殊情况下,经批准可以适当延长,但不得超过规定的时间。

(二)需要明确“本法规定保证安全生产所必需的资金投入,致使生产经营单位不具备安全生产条件”的标准。《中华人民共和国安全生产法释义》中虽有解释“所必需的资金投入”的一些范围,但没有具体明确。对此,笔者建议,权威部门应当明确对“所必需的资金投入”适用标准,防止法律设定的罚种成为可有可无的摆设。

二、适用幅度有待规范

责令停产停业整顿是较为严厉的行政处罚措施,属于能力罚类别,运用是否得当直接影响行政相对人的权益,同时也影响立法目的的实现,而实践中执法人员对该罚种的适用幅度最易产生异议。

(一)停产停业整顿的期限问题,即“停多久”。一般来说,责令停产停业整顿都会附相应的期限,但法律法规未对该罚种规定明确的期限范围。理论上说,停一小时没有问题,停一年同样合法。实践证明,自由裁量余地过大必然导致执法规范性差,甚至造成权力滥用,因此有必要加以规范。当然,要对停产停业整顿期限作完全刚性规定显然不切合实际,执法部门应当根据案件实际情况区别对待、合理确定期限。笔者认为,责令停产停业整顿是一种手段,使受处罚人承受最小损失是原则,督促其守法生产经营才是最终目的。因此“停多久”,主要取决于其达到该合法状态所需要的时间,在合理期限内达到了合法状态,就可以恢复生产经营。

(二)停产停业整顿的范围问题,即“怎么停”。举例来说,某生产经营单位在逾期未改正的情况下,依法责令其停产停业整顿,如果不附具体范围,那么“停”的对象显然是被处罚人“某生产经营单位”整体。事实上,有些生产经营单位除了生产车间、仓库,同时还有其他的经营业务活动等,整个生产经营单位停产停业整顿,这点值得研究。笔者认为,“停”的范围首先必须在安全生产监管部门职能范围之内,即生产经营单位的生产、经营、储存、使用范围之内,应当根据职权范围和具体违法程度,合理选择“全面停”、停一个车间、停一个仓库、停一条生产线等,而不是一概全盘叫停。

三、可执行性有待加强

执法实践中,可能出现被处罚人拒不履行停产停业整顿处罚的情形,安全生产监管部门若对此无针对性的措施,行政执法的权威性、严肃性也因此受到极大挑战。

《中华人民共和国安全生产法》第六十七条虽然规定了“可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施,强制生产经营单位履行决定”。但该措施的前提是生产经营单位存在重大事故隐患,且拒不执行,有发生生产安全事故的现实危险的情形下,才能采取。这个强制执行权有着严格限定的条件。那么这个强制执行权对罚则中的处罚决定可否适用?值得深究。一旦被处罚人拒不履行停产停业整顿,案件的执行和结案也随之出现问题。既然不履行停产停业整顿不用承担法律后果,被处罚人必然有恃无恐,行政执法权威也荡然无存。笔者建议,对《中华人民共和国安全生产法》第六十七条规定的强制执行权,也同样适用罚则中的停产停业整顿处罚决定,这样对违法的生产经营单位有其应有的震慑作用。

四、后续问题有待解决

(一)涉及停产停业整顿案件的结案标准。对于到何种程度或达到何种标准就算履行结案,实践中存在两种不同观点。一种观点归纳为“程序说”,即受处罚人按照处罚决定内容停产停业整顿期限届满即算履行完毕。这种做法显然达不到教育改正的预期效果。如果据此结案,违法行为可能得不到有效纠正。另一种观点归纳为“效果说”,即当被处罚人达到某种合法状态即算履行完毕。这种观点同样存在问题,如因生产经营单位未按照规定设置安全生产管理机构而责令停产停业整顿,受处罚人随后就设立了该机构,这种情况下按照“效果说”实施责令停产停业整顿显然意义不大。笔者认为,应当采取“程序与效果相结合”的做法,在规定停产停业整顿期限届满的同时,必须恢复或达到预期的合法状态方可恢复生产经营,二者缺一不可;对于已经没有可改正内容,但按照法律法规应当给予停产停业整顿处罚的,同样应当依法给予必要期限的停产停业整顿处罚,使违法者受到一定的财产损失并产生一定的社会影响,以示警戒。

(二)停产停业整顿期间的行为定性。被处罚人在停产停业期间擅自生产如何定性,对其生产经营行为如何处理。笔者认为,对其行为应定性为违法生产经营。在法律法规对该行为没有作出明确界定的情况下,安全生产监管部门要加强对被责令停产停业整顿的生产经营单位的监管力度,然后再根据有关的法律法规规定对其违法行为作出定性处理。

  临海市安全生产监督管理局 陈建敏

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